Raport privind politicile publice naționale. Crearea rețelei naționale de școli experimentale, pilot și de aplicație.

Asociația Learn & Vision

Autor: Șerban Iosifescu

 

 

1. Context și definirea problemei

Învățământul românesc preuniversitar se află într-o criză profundă, de sistem, dovedită prin evoluția majorității indicatorilor relevanți (finanțarea și asigurarea resurselor necesare, accesul și participarea la educație, rezultatele obținute etc. – se poate vedea, în aecst sens, ”Monitorului Educației și Formării”, edițiile 2013, 2014, 2015 la – http://ec.europa.eu/education/tools/et-monitor_ro.htm). Totodată, există tot mai numeroasele semnale – venite din partea elevilor, părinților, angajatorilor, sectorului nonguvernamental, opiniei publice în general –, care indică nemulțumirea și neîncrederea societății în școala publică.

De exemplu, asociațiile de elevi (de exemplu, Consiliul Național al Elevilor, în 2015, Rezoluția privind viziunea reprezentanților elevilor asupra sistemului de învățământ http://wedu.ro/pg/file/cne/read/65009446/rezolutie-privind-viziunea-reprezentantilor-elevilor-asupra-sistemului-de-invatamant), dincolo de diverse solicitări punctuale, încep să fie tot mai preocupate de starea generală a sistemului de învățământ și de lipsa unor programe corespunzătoare de reformă. Mass-media abordează și ea, preponderent negativ condițiile de învățare din școli și, mai ales, rezultatele educației (de exemplu, http://adevarul.ro/educatie/scoala/abandonul-scolar-nastere-generatii-someri-1_56278755f5eaafab2ce3d3da/index.html). Nu în ultimul rând, angajatorii constată lipsa unor competențe fundamentale la absolvenții diferitelor niveluri și forme de învățământ (de exemplu, http://www.zf.ro/profesii/dezastrul-din-educatie-incepe-sa-se-vada-pe-piata-muncii-angajatorii-dau-teste-de-limba-romana-la-recrutare-13518440).

Ca urmare, în ultimii ani s-au înmulțit criticile la adresa sistemului de învățământ, educația începând să devină subiect de interes public, chiar temă de campanie electorală. Sub presiunea opiniei publice, sistemul școlar încearcă să se reformeze, apărând mai multe inițiative de reformă – cele mai discutate fiind cele curriculare (planuri cadru de învățământ, programe și manuale). Există, de asemenea, numeroase analize, cercetări, rapoarte, anchete care confirmă starea critică a educației în România. Cu toate acestea, majoritatea deciziilor din ultimul timp au fost fie acte de pur voluntarism politic (cu atât mai contraproductiv cu cât, în ultimii 10 ani, s-au perindat la conducerea Ministerului Educației nu mai puțin de 9 miniștri), fie au avut ca punct de plecare diverse teorii și modele, experiențe individuale sau provenind din alte sisteme de învățământ.

Toate aceste modele, onorabile de altfel și, adesea, extrem de atrăgătoare, nu oferă nicio garanție în privința impactului la nivel de sistem în absența unei baze solide de experimentare și de pilotare.

Lipsa pilotării diferitelor măsuri de reformă (pentru a vedea care dintre variantele supuse dezbaterii publice are impactul cel mai favorabil) divizează opinia publică, iar opiniile contrare sunt susținute doar cu argumente circumstanțiale, indirecte sau emoționale (în absența dovezilor directe reieșite din cercetare și, apoi, din pilotare).

În prezent, cercetarea educațională este realizată, în principal, de Institutul de Științe ale Educației, (www.ise.ro) institut departamental, care are ca rol (neglijat, din păcate, de mulți decidenți) oferirea unor fundamente solide procesului decizional. Dar, resursele insuficiente (umane și materiale), în scădere, chiar, de la un an la altul, fac imposibilă experimentarea sau pilotarea schimbărilor propuse în condiții de siguranță și pe eșantioane cât de cât reprezentative. În afara ISE, cercetarea educațională este realizată în mediul academic, mai ales prin programele doctorale din domeniul științelor educației și prin granturile de cercetare acordate prin diferite programe. Dar nici aceste cercetări nu au caracter reprezentativ și, mai mult decât atât, accesul publicului la rezultatele cercetării este dificil, mai ales în absența unui ”depozit național”.

Din motivele invocate mai sus, rezultatele cercetării sunt puțin folosite la nivelul deciziilor de politici publice în educație existând, chiar, situații în care cercetarea a fost chemată doar să justifice măsuri deja luate. Mai mult, chiar în situația în care rezultatele cercetării sunt, cât de cât, folosite, nu există un sistem de evaluarea a propunerilor de politici publice: ele sunt pur și simplu implementate sau nu după o (eventuală) dezbatere publică, motivele deciziei (pro sau contra) fiind, mai curând de natură politică decât științifică. Putem oferi, aici, ca exemplu, decizia privind planurile cadru pentru clasele V-VIII (http://www.ise.ro/consultare-publica-propuneri-de-plan-cadru-pentru-clasele-v-viii). Institutul de Științe ale Educației (ISE) a propus trei variante de plan cadru de învățământ (rezultate din analizele făcute de experți și din aplicarea unor modele), care au fost lansate spre dezbatere publică. Au fost înregistrate mii de opinii și puncte de vedere, dar problema nu a putut fi tranșată: nimeni nu a putut spune, cu siguranță, care dintre cele trei variante va conduce la cele mai bune rezultate ale învățării. Ca urmare, impactul noului plan cadru de învățământ pentru gimnaziu nu poate fi nici măcar estimat. Numai o pilotare (a planului cadru, împreună cu programele aferente), pe parcursul unui ciclu de învățământ, ar fi putut duce la o evaluare a acestui impact și la o decizie luată, în cunoștință de cauză, după obținerea și analiza rezultatelor obținute.

De aceea, este cu atât mai necesară înființarea și finanțarea rețelei naționale de școli pilot, care să asigure dovezi suplimentare, necesare fundamentării, pe termen lung, a politicilor publice din educație și care să lămurească, într-un sens sau altul, diferitele aspecte supuse dezbaterii publice.

Deci, în concluzie, existența unui sistem de pilotare va sprijini Ministerul Educației în realizarea atribuțiilor sale prevăzute de lege, făcând posibilă fundamentarea deciziilor de politici publice pe date relevante, fiind evitate, în acest fel, deciziile cu efecte negative evidente. În plus, pilotarea schimbărilor înainte de implementare va ușura, considerabil, procesul de dezbatere publică, arătând avantajele și dezavantajele diferitelor alternative puse în discuție.

2. Propunere de politică publică: crearea rețelei naționale de școli experimentale, pilot și de aplicație

Necesitatea unei rețele naționale de școli pilot este justificată și prin caracterul monolitic al sistemului de învățământ, ceea ce îl face extrem de greu de reformat: orice schimbare într-un punct atrage după sine o reacție contrară, făcând intenția reformatoare irelevantă, ineficientă și, în cele din urmă, inutilă. Ca urmare, sistemul nu lasă lucrurile să se întâmple ”altfel”, contracarând schimbările introduse și revenind, prin mecanisme de tip homeostatic, la modalitățile cunoscute și consacrate prin tradiție de a face educație. Iată câteva exemple:

  • Nu există trans-discipline în școală (de exemplu, ”Științe” în loc de ”Biologie”, ”Chimie” și ”Fizică”), pentru că profesorii sunt pregătiți disciplinar, planurile de învățământ sunt, la fel, disciplinare, iar posibilitatea de a preda mai multe discipline este restrânsă prin nomenclatoarele existente.
  • Predarea în echipă (”team-teaching”) și colectivele de elevi cu ”geometrie variabilă” sunt imposibil de realizat, pentru că plata cadrelor didactice poate fi realizată pe clase (fixe) și pe ore și pentru că nu pot fi plătite mai multe cadre didactice pentru aceeași oră de curs.
  • Proiectul de dezvoltare instituțională devine irelevant în condițiile în care unitatea școlară nu poate folosi finanțarea (venită ca subvenție) conform nevoilor proprii și nici nu are control asupra corpului profesoral (selectat la nivel de inspectorat județean). În plus, actuala formă de titularizare și, mai ales, detașările și catedrele rezervate, afectează negativ posibilitatea unui management performant al resurselor umane.
  • Curriculumul la decizia școlii este folosit pentru completarea normelor titularilor școlii (necesitate rezultată din sistemul de gestiune a personalului), neexistând, de fapt, un curriculum la decizia elevului / părintelui.

Politica publică pe care o promovăm se referă la înființarea a unor unități-pilot, experimentale și de aplicație (UPEA), prin operaționalizarea Art. 26 din Legea Educației Naționale (LEN – Nr. 1/2011), care să facă posibilă atât pilotarea schimbărilor, înainte de generalizare, cât și reformarea sistemului de învățământ prin acumularea bunelor practici și extinderea lor treptată.

Pentru asigurarea succesului acestei politici publice, soluțiile preconizate vor trebui să respecte următoarele principii fundamentale:

  • Protecția beneficiarilor de educație: funcționarea UPEA, precum și selectarea soluțiilor care vor fi pilotate/experimentate nu vor afecta in niciun fel drepturile beneficiarilor de educație, în primul rând dreptul la educație. În acest sens, UPEA și sistemul de evaluare special creat vor garanta obținerea unor rezultate ale învățării (măsurate prin evaluare curentă și evaluări / examene naționale) cel puțin la același nivel cu rezultatele obținute în unități similare, dar care nu fac parte din rețeaua UPEA.
  • Relevanță: vor fi pilotate soluții care tind, în mod explicit, spre îmbunătățirea calității educației, măsurată prin indicatori fundamentali privind participarea școlară, rezultatele învățării, satisfacția beneficiarilor de educație, accesul și echitatea educației, eficiența folosirii resurselor publice etc.
  • Fundamentarea deciziilor pe rezultatele cercetării: vor fi propuse spre experimentare și pilotare numai soluții fundamentate pe rezultate relevante ale cercetării naționale și internaționale și evaluate ex-ante.
  • Transparența: soluțiile propuse (și rezultatele obținute) vor fi diseminate și dezbătute onest, pe tot parcursul procesului de experimentare/pilotare.
  • Consistență: soluțiile propuse vor fi pilotate într-un număr semnificativ de școli și într-o perioadă suficientă de timp, înainte de a fi propuse decidenților recomandări de implementare / extindere / generalizare a programului sau, dimpotrivă, de renunțare la el.
  • Voluntariatul: aderarea la rețeaua UPEA va fi voluntară, pe baza unor criterii transparente de afiliere și în urma evaluării capacității instituționale a unităților școlare candidate.
  • Eficiența: soluțiile propuse vor duce la o valoare estimată diminuată a raportului costuri / beneficii. Cu alte cuvinte, resursele suplimentare investite în UPEA vor fi depășite de beneficiile obținute în termeni de participare școlară și de rezultate ale învățării.

Pentru a satisface aceste criterii, această politică publică ar trebui să aibă mai multe componente:

  • Elaborarea și promovarea Hotărârii de Guvern privind constituirea, organizarea, finanțarea și gestionarea rețelei naționale a UPEA.
  • Elaborarea legislației subsecvente – aprobarea prin Ordin de Ministru a procedurilor esențiale privind înființarea rețelei, selecția, organizarea și funcționarea UPEA, gestionarea și extinderea treptată a rețelei, inclusiv formarea corespunzătoare a personalului.
  • Decizia privind aspectele care vor face obiectul pilotării / experimentării / aplicării, monitorizarea și evaluarea activității UPEA.

În cele ce urmează, vom propune elementele de politici publice aferente primelor două componente, cea de-a treia devenind operațională ulterior și numai după implementarea primelor două.

2.1. Hotărârea de Guvern privind constituirea, organizarea, finanțarea și gestionarea rețelei naționale a UPEA

Actul normativ esențial, de înființare a rețelei UPEA, este Hotărârea de Guvern, menționată în art. 26 din LEN (deja menționat). Acest act normativ ar trebui să definească foarte clar:

  • Conceptul de ”Unitate pilot, experimentală și de aplicație”, ca sistem de derogări temporare sau permanente de la legislația în vigoare, care să permită activitățile de experimentare, pilotare și aplicare a programelor de reformă. Derogările privesc programele de inovare în învățământ, privind:
    • Inovarea curriculară – noi planuri de învățământ, noi programe școlare, noi manuale și alte auxiliare curriculare (de exemplu, manualele digitale).
    • Inovarea metodologică – aplicarea sistematică a unor metode noi de învățare (de exemplu, project based learning, flipped classroom, blended learning etc.) și de evaluare a rezultatelor învățării (de exemplu, renunțarea la notare și pilotarea unui alt sistem de evaluare curentă).
    • Inovare managerială – de exemplu, noi instrumente de evaluare a cadrelor didactice, noi forme de organizare și componență diferită pentru consiliul de administrație, modalități noi de alocare bugetară și noi formule de finanțare, programe noi de formare continuă a personalului, de certificare a competențelor sau de coaching etc.
    • Inovarea organizațională complexă – de exemplu, pilotarea unor alternative educaționale complete (de genul Waldorf, Montessori etc.), cu toate elementele componente – curriculare, metodologice, organizaționale și manageriale.
  • Gestionarea rețelei UPEA, cu delimitarea clară a atribuțiilor din punct de vedere funcțional. Vor avea atribuții: Ministerul Educației (din punct de vedere administrativ – managementul financiar și al resurselor umane), ISE (din punct de vedere metodologic), Centrul Național de Evaluare și Examinare (CNEE – în privința coordonării evaluării rezultatelor învățării), Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar (ARACIP – în privința evaluării instituționale și manageriale) și, după caz, Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic (CNDIPT – dacă este vorba de chestiuni legate de calificări profesionale). Aceste instituții vor asigura și evaluarea activității UPEA.
  • Finanțarea și managementul UPEA. Resursele UPEA vor fi asigurate prin finanțarea de bază, complementară și suplimentară (aceasta din urmă printr-un program național special dedicat – conform art. 111 din LEN). Obligatoriu, personalul UPEA va trebui retribuit suplimentar deoarece acesta, pe lângă atribuțiile obișnuite, va trebui să învețe noile sisteme și proceduri și să raporteze în privința efectelor acestora. De asemenea, acest capitol va reglementa modul de constituire a rețelei UPEA, anume prin ordin de ministru, emis pentru fiecare program experimental / pilot, care va cuprinde și lista unităților, a derogărilor și a condițiilor specifice de funcționare.
  • Derogările admisibile de la legislația în vigoare. Modul actual de organizare a sistemului de învățământ nu permite experimentarea sau pilotarea diferitelor inițiative sau programe de reformă, întrucât legislația subsecventă LEN nu permite excepții. De exemplu, planul cadru de învățământ se aplică uniform în toate unitățile de învățământ, nefiind prevăzută posibilitatea unor excepții. La fel, în privința programelor, manualelor, orarului, organizarea colectivelor de preșcolari/elevi, încadrarea și, în general, managementul personalului etc. De aceea, este imperios necesară definirea acestui sistem de derogări, prin menționare explicită în hotărârea de guvern, urmând a fi aprobate, pentru fiecare caz în parte, prin ordin de ministru. Principalele categorii de derogări pot fi:
    • Derogări financiare, privind achizițiile și baza materială – de exemplu, pentru experimentarea / pilotarea unor formule noi de finanțare sau de alocare bugetară, a unui sistem de retribuire pe bază de performanță, a unor proceduri speciale de achiziție (de exemplu, referitoare la manuale), pilotarea parteneriatelor de tip public-privat în finanțarea unor programe educaționale (de exemplu, cel promovat de Teach for Romania – TfR) etc.
    • Derogări privind raporturile de muncă și activitatea personalului – de exemplu, derogări de la calendarul mișcării personalului pentru UPEA (derogare solicitată, deja de TfR), noi criterii și instrumente de evaluare a personalului, criterii diferite privind încadrarea personalului și normarea activității etc.
    • Derogări privind curriculumul utilizat – de exemplu, pilotarea unor variante noi ale planului cadru de învățământ, noi programe școlare disciplinare/trans-disciplinare, utilizarea unor noi echipamente, manuale (sau alte auxiliare curriculare), sisteme alternative de evaluare a rezultatelor învățării etc.
    • Derogări privind organizarea procesului de învățământ – de exemplu, privind orarul școlii, privind flexibilizarea componenței colectivelor în funcție de tipul de activitate, predarea în echipe (”team-teaching”), învățarea mutuală (”peer-learning”), integrarea în activitatea școlară a extra-curricularului și a rezultatelor învățării non-formale și informale etc.

    În cazul în care derogarea respectivă depășește nivelul unei hotărâri de guvern, poate fi prevăzută posibilitatea aprobării acesteia, în mod specific, prin ordonanță de urgență.

2.2. Proceduri esențiale (aprobate prin Ordin al Ministrului Educației)

2.2.1. Selecția UPEA

Cel puțin în faza de început, va fi necesară selecția riguroasă a școlilor, pe baza unor criterii clare. Subliniem faptul că aceasta nu înseamnă selectarea doar a școlilor considerate ”bune” ci, dimpotrivă, introducerea în rețeaua UPEA a unor unități care funcționează în condiții cât mai diverse – la sat și la oraș, publice și private, situate din comunități favorizate dar și în comunități dezavantajate, cu populație școlară omogenă sau eterogenă din punct de vedere etnic etc. UPEA vor fi selectate pe baza a două criterii fundamentale:

  • Voința de a dobândi acest statut – dovedită prin asumarea acestuia la nivelul Consiliului de Administrație, al Consiliului Profesoral și, după caz, al Consiliului / Asociației Elevilor și/sau ale părinților, precum și prin obținerea sprijinului autorităților publice locale.
  • Capacitatea instituțională și de inovare – dovedită, de exemplu, prin participarea anterioară la proiecte și programe inovative și la programe de dezvoltare profesională cu teme relevante, aplicarea rezultatelor cercetării de profil, rezultate manageriale etc.

Deși (cel puțin la început) apartenența la UPEA va fi voluntară, ea va fi consfințită printr-un contract, care va stabili clar obligațiile părților, inclusiv de a pilota respectivele programe și măsuri pe durata cel puțin a unui ciclu de învățământ.

2.2.2. Organizarea și funcționarea UPEA

UPEA se vor constitui într-un subsistem aparte al sistemului de învățământ și, în vederea unei monitorizări și evaluări eficiente și în timp real, vor fi gestionate centralizat, prin implicarea instituțiilor menționate mai sus (Minister, ISE, CNEE, ARACIP și CNDIPT). Menționăm și faptul că funcția de inspecție (îndrumare și control) va fi realizată la nivelul Direcției Generale care se ocupă de învățământul preuniversitar.

Procedurile subsecvente se vor referi, în principal, la:

  • Constituirea și evoluția rețelei UPEA. UPEA vor fi desemnate prin Ordin al Ministrului Educației, pentru fiecare program pentru care se decide experimentarea/pilotarea. Totodată, dacă este cazul, este emis un nou Ordin de Ministru de extindere / restrângere a rețelei UPEA, astfel încât la fiecare moment de timp să fie clar identificate atât programele experimentate / pilotate, cât și UPEA pentru fiecare program. De asemenea, este necesară statuarea caracterului cumulativ al schimbărilor: o schimbare de succes este păstrată și se adaugă schimbărilor anterioare.
  • Managementul resurselor umane. Procedurile respective vor trebui flexibilizate, pentru că schimbarea devine imposibilă dacă oamenii se opun. Ca urmare, vor fi permise, în cadrul UPEA, atât angajarea cadrelor didactice care știu/pot/vor să inoveze și să experimenteze, cât și transferul, în unități similare sau chiar mai bine cotate, a celor care, din diferite motive, nu doresc să se implice în astfel de programe.
  • Managementul financiar – utilizarea resurselor alocate, mai ales a finanțării suplimentare prin programul național dedicat. Resursele financiare mai pot cuprinde fonduri europene, dar și parteneriate de tip ”public-privat”. De exemplu, marile firme de hardware și software vor fi interesate în testarea noile produse înainte de a le promova pe piață.
  • Coordonarea metodologică din partea ISE. Acest capitol conține procedurile care țin de descrierea programului pilotat, elaborarea materialelor informative, formarea celor implicați în implementarea programului, monitorizarea și asistența metodologică pe parcursul implementării programului (formare suplimentară, coaching etc.), dezbaterea publică și colectarea feedbackului de la cei implicați, raportarea de parcurs etc.
  • Sistemul de evaluare a rezultatelor experimentării/pilotării. Aceste proceduri se referă la:
    • Evaluarea formativă și sumativă a rezultatelor învățării (pentru a asigura respectarea dreptului la educație al beneficiarilor direcți, ale căror rezultate nu trebuie diminuate prin programele respective).
    • Evaluarea formativă și sumativă a personalului didactic.
    • Evaluarea instituțională inclusiv proceduri de îmbunătățirea ca urmare a evaluării.
  • Conținutul contractului de experimentare / pilotare încheiat între Minister (care reprezintă și instituțiile subordonate), directorul unității respective (cu mandat de la Consiliul de Administrație) și Primarul localității. Contractul va specifica drepturile și obligațiile suplimentare ale fiecărei părți semnatare, derivate din statutul general al UPEA.

3. Concluzii: primii pași concreți și riscuri previzibile

Primul pas strategic firesc este dezbaterea publică și obținerea acordului principalelor părți interesate în privința conceptului de UPEA și a modului de reglementare a acestora. În această etapă, principalele riscuri previzibile sunt:

  • Lipsa de voință politică – în prezent, atenția politicienilor fiind îndreptată spre campaniile electorate în vederea alegerilor locale și parlamentare. În plus, poate fi anticipat dezinteresul politicienilor pentru această politică publică, dată fiind orientarea ei pe termen lung (care depășește mandatul unui ”ales”). Acest risc poate fi contracarat doar prin presiunea opiniei publice în direcția dorită.
  • Opoziția sindicatelor din învățământ – care pot invoca creșterea nesiguranței locului de muncă în UPEA, ca urmare a procedurilor specifice legate de managementul resurselor umane. Acest risc poate fi diminuat printr-un acord referitor la mișcarea personalului la și de la UPEA, care să garanteze atât siguranța locului de muncă (în UPEA sau prin transfer la o unitate similară), cât și implementarea programelor respective cu resursă umană adecvată și implicată.
  • Lipsa de interes, chiar opoziția opiniei publice, mai ales a părinților și mediului de afaceri – cauzate fie de teama de schimbare, în general (sunt frecvent invocate desele schimbări la nivelul sistemului de educație, fără efecte pozitive sau chiar cu efecte negative), fie de perceperea unui risc de diminuare a rezultatelor la evaluări și examene naționale, în urma experimentului / pilotului respectiv. Acest risc poate fi contracarat prin evaluarea ex-ante foarte serioasă a programelor experimentate/pilotate și prin evaluarea permanentă a rezultatelor – la nivelul elevilor, cadrelor didactice, unităților școlare în ansamblu. Pentru ca această politică să aibă succes, este obligatoriu ca școlile respective să obțină rezultate mai bune decât celelalte școli (ne-pilot) care funcționează în condiții similare.

Al doilea pas strategic este constituirea unui grup de lucru pentru definitivarea conceptului de UPEA și elaborarea proiectelor de acte normative mai sus menționate (HG și OM). Aici, principalul risc devine instabilitatea politică, existând posibilitatea renunțării la această inițiativă la schimbarea de guvern sau de ministru al educației. Acest risc poate fi combătut prin obținerea unui acord politic și social cât mai larg în favoarea acestei măsuri.

În sfârșit, proiectele de acte normative elaborate de grupul de lucru, sunt supuse din nou dezbaterii publice și, apoi, aprobării. Riscurile sunt, în această etapă, aceleași cu cele enumerate mai sus (la care se mai poate adăuga riscul nealocării resurselor necesare prin program național de finanțare suplimentară). Contracararea acestor riscuri se poate realiza prin promovarea avantajelor aduse de UPEA în sistemul de învățământ, prin realizarea pactului social și politic invocat mai sus și prin corelarea numărului de UPEA cu fondurile efectiv disponibilizate.

Riscul cel mai mare îl reprezintă, până la urmă, respingerea ab initio a ideii de unitate pilot, experimentală și de aplicație, ceea ce va duce la continuarea modului haotic și costisitor de introducere a schimbărilor în educație și, ca efect ”pervers”, la consolidarea imobilismului și a conservatorismului actualului sistem.